談食品安全監管的現狀與發展
談食品安全監管的現狀與發展
食品安全關系到廣大群眾的身體健康和生命安全。我國政府高度重視食品安全問題，近年來不斷從法律法規、監管機構等方面強化食品安全監管工作。2015年，國家修訂出臺了新的《中華人民共和國食品安全法》，對食品安全給出了明確的定義：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”同時，在第三條中明確提出，在食品安全工作中要實行“社會共治”的監督管理制度。面對當前食品安全形勢錯綜復雜的客觀實際，如何有效地評價食品安全監管效果，進而提升食品安全監管水平已然成為政界和學界廣泛關注的話題。
中國現有兩億多農民從事種植養殖行業，農戶違法成本低，監管難度極大。全國每年消耗32萬噸農藥、6000萬噸化肥和250萬噸農業塑料薄膜，粗放的農業生產模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015年，中國規模以上食品工業企業主營業務收入 11.34萬億元，占全國工業總產值比重10%以上。盡管已成為國內第一大工業行業和國民經濟重要支柱，與發達國家集中生產和有序流通的食品供應體系相比，中國食品產業基礎系統性薄弱，表現為產業結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。
食品安全監管的問題
食品安全法律體系不健全。盡管我國已經制定了比較完善的法律法規，但在地方實施時仍然存在差異，導致了很多不法商家打擦邊球，走在法律的邊緣。此外，新版《食品安全法》內容復雜，難以理解，難以實施，雖然法律上的許多漏洞已經被消除，但是，近年來轉基因技術和納米技術等高新技術不僅擴大了食品市場，還引發了更多的問題，食品安全管理的步伐跟不上食品市場的發展。
多部門聯合監管，責任推諉，監管真空。政府多個部門的共同監督最終導致監管真空地帶。各級地方部門按照各級直接部門的要求，將食品安全行業整體分類為監管類。該監管模式涵蓋了食品供應鏈的一切方面，但長期分割的管理模式導致了部門的責任重復，各部門會忽略一些地方，形成監管盲區。當問題發生時，各級監管部門互相推諉，中央政府機關很難調查監管部門的管理責任。例如，在三鹿奶粉事件中，患有“腎結石”的孩子在 2008 年首次被發現。父母報告說，他們的孩子曾長期食用三鹿集團生產的嬰兒奶粉，他們在 7 月中旬收到孩子的檢查報告，并送往衛生部。此后，生病孩子的數量逐漸增加到 14 名。但市場上仍發現奶粉在銷售，奶粉生產中也未發現問題，說明奶粉生產和銷售過程存在嚴重脫節。乳業的生產歸屬于畜牧業，食品安全監督方面由質量監督部門負責，產品進入市場后由工商局主管。在管理過程中，食品安全監督又存在質量監督和衛生監督兩方面，從而導致了管理混亂。
監管技術水平落后。我國的檢測技術水平較低，在技術和設備層面遠遠落后于發達國家。再加上缺乏熟練的檢疫人員，幾乎所有的檢測機構只能進行日常性的檢測項目，缺乏更多的項目技術和硬件條件，有時在檢測期間，工作人員只能從表面判斷，特定參數和食品的詳細情況無法檢測出來。一方面，隨著我國市場食品種類的增加，新開發的檢測方法沒有被廣泛用于實際的檢測工作，政府的資金分配不足，設備的落后也導致了相關部門的檢測效率下降。另一方面，我國政府職員缺乏合理的食品安全規劃，其對工作不負責任。
完善食品安全監管體系的思考
食品安全問題成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監管外，企業自治、行業自律、媒體監督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監管部門、企業、行業協會、媒體和消費者等主體的角色和權利義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。
而要將食品安全監管嵌入經濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創新的戰略布局中，亟須一個高層次、綜合性監管機構統籌食品領域監管政策和相關經濟政策、社會政策，協調食品產業發展、質量安全等目標。
建立健全食品安全法制度。在2015年修訂的《食品安全法》中，加強了食品安全所有方面的法律規范，逐步加強了對犯罪者的懲罰力度。但是，政府內橫向和縱向的改革還不夠?，F階段，以《中華人民共和國食品安全法》為核心，其他相關法規均是基于部門的具體目的和責任。在實際實施的過程中，部門的管理者缺乏與其他部門在橫向上的交互。調查食品安全問題時，出現懲處標準和措施不一致的情況，這樣容易引起法律糾紛和部門之間的矛盾。因此，在完成我國食品安全監督法制度的過程中，必須考慮到各個部門的責任，加強部門和部門之間的交流，有效地實現執法機關的團結和協調。
有效完善食品安全質量檢測和風險評估制度機制。①加強食品質量檢驗體系建設，同時加強企業自查和中介機構檢查。充分利用各部門和地方建立的監管網絡，在各自優勢的基礎上，實現中央和地方機構之間的有效合作關系。針對目前業務部門實際情況，負責食品安全相關部門的相關領導需要管理和提升相關部門的檢測技術，將優勢繼續保持，彌補存在的缺陷，部門之間分工明確，不斷加強體系建設。實現生產經營的標準化，質量檢驗員負責從食品生產到種植開展安全檢查和監督工作，并建立田間產品的檔案管理制度，還負責建立村莊和城鎮植物保護人員和質量檢查員制度。②建立各類農產品質量安全監測站。加強規范倉儲、銷售、使用等合格產品準出口體系建設，建立有效的食品出口批發和零售市場監管準入體系，加強供給側食品質量安全監管力度。
加強食品安全監管治理隊伍建設。強大產業和強大監管互為支撐。中國食品藥品監管人員編制長期在10萬人左右，而各類有證的食品生產經營主體則數以百萬計，監管人員和監管對象比例嚴重失衡。
我國食品安全監督機制不完善，部分原因是監督職能分配得不合理，同時也反映出目前食品行業缺乏專業的監管體系，健全的食品安全意識和生產業務培訓體系，以及有效的評價體系和懲罰制度以及職業道德和責任感。為改善食品安全監管現狀，政府應加強食品安全監督的質量和能力：①定期培訓執法人員，加強監督隊伍組織，增加對食品安全監督部門不良行為的懲罰條例，使其從法律層面嚴格規范和標準化。②定期對管理監管人員食品安全相關的知識和能力進行考核，公布政府機關人員的道德和職業素質的考核結果，使政府的內部管理系統更加開放和透明。
隨著社會經濟的不斷發展，人們的生活水平不斷提高，人們對食品安全問題也越來越重視。為了保障我國的食品安全，保證食品消費市場的安全性和穩定性，我國已初步建立了食品質量安全監管體系。然而，在當前我國食品質量和安全監督過程中仍存在一些問題有待解決。因此，應該努力完善我國食品質量安全監管體系，加強食品質量安全監管，提高執法人員和公眾的食品質量，才能保證我國食品質量安全，不斷完善和優化我國食品質量安全監管體系。
作者簡介：邵政 ，碩士，研究方向：法理學。
邵政
南京工業大學
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