□ 李鑫 王崇民 本刊記者

　　人們在羨慕歐美國家高效的監管制度和一流的產品品質時卻不曾想過，歐美等國也是經歷了眾多安全事件后才痛定思痛進行整改。1958年，美國紐約臭名昭著的“泔水奶”丑聞導致一年內因食用毒奶造成死亡的兒童多達8000余名;1996年爆發的瘋牛病疫情和1999年的二惡英事件令民眾對食品安全問題產生了巨大恐慌;2009年因奶制品細菌污染，德國、奧地利和捷克等地爆發了李氏桿菌疫情，造成25%的感染者死亡。這些事件最終成為食品安全監管的推動力，使其與時俱進、不斷完善。中國的食品安全體系與發達國家一樣，也需要時間和不斷探索實踐才能逐步發展完善。在此方面，德、法等歐洲發達國家食品安全體系發展的歷史經驗和現今的運作模式可以對我國起到重要的借鑒作用。

　　2015年11月6日，由德、法大使館共同發起的德、法兩國乳業食品安全體系研討會在北京法國大使館順利舉行，會議圍繞德、法兩國乳品行業安全風險評估與監管議題展開。主辦方邀請德、法兩國食品安全方面專家、官員及行業代表對兩國的食品安全體系進行介紹，為中方相關人士答疑解惑、使中國加深對德、法食品安全體系的了解，促進三地食品行業的交流，為中國食品安全建設發展提供有益參考。

　　1996年歐洲爆發了嚴重的瘋牛病疫情，由于科學建議的非獨立性和監管體系的不完善，致使各國未能及時進行預測和控制、最終造成了巨大損失。此次事件后歐盟及歐洲各國反思過往，認為完善的法律保障和獨立的監管機構是保障民眾食品安全的基礎，并由此開始對食品安全體系進行全面改革和完善，最終成就了今天世界上最為嚴格的食品安全體系。歐洲食品安全體系最大的特點就是以科學為基礎從事風險分析，將風險評估作為安全體系的核心;風險評估交流和風險管理相互獨立、各司其職，目的就是為了最大限度的保障消費者健康。會上，歐盟委員會衛生與食品安全總司總司長Mr. Xavier Prats Monne、德國聯邦風險評估研究所(BfR)、法國國家食品安全、環境及勞動局(ANSES)、德國巴伐利亞州施瓦本省和法國使館農業事務部門代表、德、法兩國企業代表分別就歐盟、德國、法國的安全體系框架，德、法兩國風險評估體系，兩國監管制度，企業在食品安全中的作用等進行了系統的講解。

　　食品安全危機在任何時代、任何科技條件下都會發生。本次會議使中國民眾更好地了解德、法乃至歐盟的食品安全體系，為中國食品安全體系建設提供了借鑒。與時俱進的監管理念、嚴格明確的政府法規、獨立科學的數據渠道、快速完善的監管機構、覆蓋完整的管控系統、嚴謹有效的企業決策、成熟立體的培訓體系以及人民對政府的信任共同構成了德、法以及歐盟的食品安全監管網絡，保證順利應對各種突發食品危機，為民眾建立健康、互信的食品環境。以下筆者將通過法律框架、風險評估與交流、監督管理3個方面，以德、法兩國為例對歐洲食品安全體系進行大體介紹。

　　法律框架

　　歐洲各國的食品安全法律體系是在歐盟食品安全的法律框架下由各成員國針對實際情況而制定。自瘋牛病危機以來，歐洲食品安全問題層出不窮，為此，歐盟出臺了一系列新的政策法規來彌補法律體系的不足。2000年，歐盟頒布《食品安全白皮書》;2004年又頒布了對食品安全法律進行整合的“食品衛生系列措施”，并出臺了《通用食品法》等一系列重要立法。此后，歐盟逐步簡化各項冗雜的食品法規，強調全程監控、風險評估和長效追溯機制等食品安全制度的重要性。種種措施使歐盟食品安全法律體系不斷調整并逐步走向完善。到目前為止，歐盟已經制定了13類173個有關食品安全的法律法規，其中包括31個法令、128個指令和14個決定，并且還在不斷增加和完善中。歐洲食品安全法律有著系統的“傘狀”體系框架，涵蓋了食品安全有關的所有領域;法律將行政管理和技術要求相融合，利用科學風險分析對從農田到餐桌的每一個生產環節全程監控，方便政府操作管理;同時，每一項法律法規都有著極強的時效性，保障了食品法律體系的連貫和高效。

　　《歐洲食品安全白皮書》是當今歐洲食品安全法律體系形成的基礎，全書長達52頁，在各個層次上均具有較高的透明性?！栋灼穬热萆婕笆称钒踩ㄒ?、食品安全控制、消費者信息、國際范圍等多個方面，其中有116項條款對食品安全問題進行了詳細闡述，法規制度清晰明了、易于理解、便于執行，從根本上奠定了“從農田到餐桌”的食品法控制原則?！栋灼肥状翁岢鼋W洲食品管理局(EFSA)在內的新歐盟食品管理機制，并建議設立食品安全程序，規定了一個綜合涵蓋整個食品鏈的安全保護措施，以及建立一個對所有飼料和食品在緊急情況下的綜合快速預警機制。這些改革建議提高了歐盟食品安全科學咨詢體系的能力，并以其較高的標準成為歐盟食品安全法律的指導核心。

　　2002年，歐盟出臺了《通用食品法》作為歐盟食品安全監管的基本法。該法以《白皮書》作為基礎，具有法律強制力，分別就該法的適用范圍與定義、食品法總則、歐洲食品安全管理機構、快速警報系統和風險管理以及有關程序和其他條款做出了規定和描述。根據該法，歐盟成立了EFSA用以獨立進行有關食品監管的科學工作(包括食品風險評估和食品安全議題交流)、并協調歐盟各國建立新的監管體系。

　　歐洲各國根據本國不同的國情對食品安全有著不同的立法，然而由于各成員國都在歐盟食品安全法律體系下，故而其法律體系有著共同的目的和標準。在德國，歐盟法與聯邦法、一般和特殊法律條款共同作用，構成保護消費者不受侵害且不斷調整發展的完整體系。其中確立的預防原則及流通領域中的食品安全保證原則是消費者健康和安全保護體系的基礎，適用于整個生產鏈，對預防可能出現的危害起到了很好的保障作用。歐盟法是指2002年以來由歐洲議會和歐盟委員會先后頒布的9個關于食品生產和食品安全的法律文件，德國政府將這9個文件整理成冊，統稱為通用食品法中“2002年178號基礎條例”?；A條例為預防瘋牛病和禽流感等重大疫情的發生構建了一套各成員國協同作戰的快速反應機制和預警系統。聯邦法適用于聯邦德國所有的州，其基礎支柱包括《食品和日用品管理法》、《食品衛生管理條例》、《HACCP方案》、《添加劑許可法規》等法律法規?！妒称泛腿沼闷饭芾矸ā纷鳛楸Ｕ下摪钍称钒踩暮诵姆?，為食品安全的其他法規提供了框架;其主要目的是“全面保護消費者，避免食品、煙草制品、化妝品和其它日用品危害消費者健康，損害消費者利益”。與之相配套的是《食品衛生管理條例》，該條例詳盡規范了涉及食品安全的各個方面，針對性強、便于操作?！禜ACCP方案》是對食品企業自我檢查體系和義務進行詳細規范的法規，對生產產品的檢查和生產流程中食品安全的危害源頭檢查實現崗位責任制，以保證食品安全，保護食品消費者健康?！短砑觿┰S可法規》規范了允許使用的添加劑種類、使用量、可以在哪些產品中使用等具體細節。所有使用的添加劑只有在證明安全可靠并且技術上有必要時才能獲得使用許可證明，且所使用的添加劑必須在食品標簽上一一列出。

　　除以上法律法規外，德國還針對具體食品領域出臺了相關的法律條文進行規范，包括《畜肉衛生法》、《禽肉衛生法》等，與之配套的還有一系列條例規范，包括《畜肉管理條例》、《禽肉管理條例》、《混合碎肉管理條例》、《魚衛生條例》、《奶衛生條例》、《蛋衛生條例》等。同時，《德國食品匯編集》、《純凈度標準》等一系列文獻和標準作為輔助性文獻也在立法和實施中扮演著重要的角色。

　　總體來說，德國食品安全法律法規體系完善、框架明細，法律雖少但內容精細，覆蓋全面，有著較強的協調性、系統性、操作性和時效性。這也是歐盟及其各主要成員國食品安全法律的主要特點。

　　風險評估與交流

　　自從瘋牛病及二惡英事件發生之后，歐盟及歐洲各國都意識到風險評估獨立的重要性。以法國為例，目前的法國食品、環境、職業健康與安全署(ANSES)是2010年7月由法國食品衛生安全局和環境與職業健康安全局合并成立的。該機構的主要使命是促進人類健康與環境、工作場所和食品方面的保護，雖經政府成立，同時受法國衛生部、農業部、環境、勞動與消費者事務部管轄，但ANSES作為以風險評估為主要職能的學術科研機構，是完全獨立運作的。其職責包括對人們或動物食用的食品衛生和營養風險進行評估并負責監督和報警，同時負有研究及向政府機構提供科學技術支持的使命?？茖W、精準、獨立、公正、透明、快速的評估和持續性、針對性、互動性的交流是包括ANSES在內的歐洲風險評估機構的主要特點。

　　ANSES目前共有1350名員工、12個專業實驗室以及800位外圍咨詢專家，每年出版250份學術材料。自1999年以來，該機構已經提交超過8000份評估，成為歐洲最大的健康與安全機構，同時也是世界上最大的健康與安全機構之一。在風險評估方面，ANSES共有三大部門，包括風險評估部門、受規管產品部門、研究與科學觀察部門。遵循道德標準以防止利益沖突，多領域、多角度的鑒定框架來保證少數意見和尊重各利益相關者的社會角色以提升社會代表性是ANSES保證其專家評估獨立性的三項基本原則。在此原則之上，ANSES嚴格遵守風險評估本職、利用其專業知識為公共權力機構和相關利益者提供咨詢，其評估結果可以為相關主管部門做出風險管理決定時提供必要的建議。同時，ANSES也有權決定獨立調查其職權范圍內認為必要的任何問題。評估結果由專家委員會集體通過，以建議或報告的形式、通過ANSES的名義在其網站上發表。在風險交流中，ANSES秉著透明、可信、開放和及時的原則與各種利益相關人進行持續、互動、有針對性的對話，包括有常設的對話委員會和定期的專家聽證、科學會議等討論會。

　　遵循道德標準以防止利益沖突

　　為確保專家鑒定過程的獨立性，所有專家僅根據其個人能力安排職位。專家在任職時必須就其在ANSES涉及領域內涵蓋或有關聯的各種公司或組織、以及直接或間接的關系向ANSES提交公共利益宣言(PDI)。宣言內容需公開發表，并根據形勢發展隨時更新。在評估及任命專家之前、評估期間、專家會議和檢查檔案期間，處理潛在的利益沖突都是需要優先考慮的因素。如果經確定有任何道德風險，相關人員都會被取消討論或表決資格。同時，在參與鑒定過程中，ANSES官員也需要同各評估專家一樣提交公共利益宣言并公開發表。道德標準和利益沖突預防委員會以及相關審計程序會對某些特殊或復雜的情況進行審核，對有爭議或持疑的問題進行規范。ANSES經過正式申請，也可以對專家集體評估的各個階段和所有情況中利益沖突問題進行干預。

　　多領域多角度的鑒定框架以保證少數意見

　　針對議題的復雜性和不確定性，ANSES創新的采用了專家集體評估方法來對評估結果的有效性進行進一步探討和評價，以保證各方參與者能夠更好的達成一致意見。專家集體評估程序是ANSES保證評估結果有效性的重要程序，主要用于存在于以下情況中：

　　1.議題中資料的完整性或現有知識體系存疑;

　　2.涉及不同學科的議題;

　　3.見解中存在不同學派及不同思想理論;

　　4.對于議題的推理以及表述有不同見解;

　　5.意見的獨立性存疑。

　　在進行專家集體評估時，多領域專家會針對同一個議題進行討論，協調同事之間不同的見解和理論，在對所有證據進行研究后，專家們會根據實證或決策匯總為統一的觀點或建議。該過程中，人類和社會學家起到了重要的輔助作用(主要是社會和經濟學領域)。在開展健康風險評估任務時，局長會組織專家委員會，由科學委員會和董事會在審議后通過決策來確立委員會各專家的能力范圍。委員會成員經公開申請方式選取，任期為3年。目前共有約20個專家委員會，由ANSES對委員會提供科學和行政方面的協助。此外，為協助專家委員會工作，局長根據特定項目可以設立特別行動組來代理實施專家集體評估職能。在遭遇突發情況時，ANSES局長會召集通過資格考核的專家成立緊急專家集體評估組(GECUs)。

　　尊重各利益相關者的社會角色以提升社會代表性

　　除ANSES因工作戰略原因優先設定的4個主題督導委員會同利益相關者代表進行溝通以外，根據專家評估工作的需要，還會采取其他措施及安排來促進與社會大眾的交流。

　　“保障鑒定工作的社會代表性”原則最初于2008年10月被采用并沿用至今，該原則要求評估機構需充分考慮受評估主體影響的利益相關者的實際知識水平和關心側重點，以保障評估過程的透明度和參與度。由于評估的專業性，利益相關者和風險管理部門對其建議不一定能夠理解，這種多途徑的參與方式保障了評估工作的健全，使其得出的結果更加準確和有針對性，同時也更加易于所有利益相關者理解和接受。譬如，針對普通民眾，ANSES會采用簡短易懂的方式發布評估信息，方便民眾的閱讀與了解。

　　“對話委員會”參與者涵蓋了具體議題的相關利益方。這些委員會將協會、工會、商界、地方、當局及各機構聯系起來，保證ANSES可以接收到來自各方提出的社會關注度高和爭議性大的議題，并進行研究和評估。其中著名的有“輻射頻率與健康”和“納米材料與健康”對話委員會，分別成立于2011年和2012年。

　　監管機制

　　德國在食品安全領域一直以嚴謹著稱，德國政府實行的食品安全監管和食品企業自查、報告制度成為保護消費者健康的決定性機制。從政府、企業到民眾，各行各界都積極參與到食品安全的監管中，保障了德國食品安全體系的有效運行。

　　政府監管

　　由于德國的聯邦制背景，其政府監管體系實行“單部管理、分級負責”原則。從政府方面來看，聯邦政府負責食品安全監管的單一部門是聯邦食品、農業和消費者保護部(BMELV)，該機構于2001年1月由原聯邦食品、農業和林業部改組成立。對內，該部門負責制定食品安全法律、宏觀統籌食品安全管理和聯邦州政府食品安全相關法律的執行情況;對外，BMELV代表德國與歐盟總部保持聯系、維護本國利益。BMELV下設聯邦風險評估研究所(BfR)和聯邦消費者保護與食品局(BVL)兩個機構，其中BfR負責風險評估和風險交流，BVL負責風險管理和與國內外各層級機構的協調，包括協調各聯邦州之間的行動合作、為聯邦州食品安全監管提供支持以及與歐盟工作的協調。出現食品危機時，BVL會根據BMELV授權建立危機指揮中心進行食品安全事故的應急處理和實施標準的制定。

　　聯邦以下的各聯邦州在負責食品、飼料安全和動物健康、動物保護領域有其獨立的權力，由BVL進行協調，與聯邦政府各司其職且相互配合。州政府負責本州相關政策的制定、執行落實各項監管措施和成立相關機構，設有州食品、農業和消費者保護部;縣一級機構負責服務性和專業性監督;鄉鎮一級機構負責食品監督具體事務，設置食品和獸醫監督局對轄區內企業進行檢查和抽樣等具體工作。

　　各州對食品行業監控主要采取生產監控與取樣、分析檢測和樣品評價兩大方式進行。以巴伐利亞州為例，食品監管由地方行政機構執行，負責生產監控和提取樣品。其監控頻率和尺度取決于州內各企業的標準風險評估結果。如果出現消費者投訴或違反食品法規的情況，主管部門則需進行額外的生產監控和檢測。監管部門按照風險高低來確定各企業抽樣樣品數量，每年各州實驗室要對約40萬個樣本進行檢驗，檢驗內容包括樣本成分、病菌類型及數量等。生產監控原則上在不事先通知的情況進行，并且在監測過程結束后，其檢測報告會存入巴伐利亞州TIZAN數據庫中，經由地方當局處理。對于未達標企業，主管當局視情節輕重對其采取的措施包括有責令整改、凈化生產設備或生產場所、銷毀變質產品、罰款及關閉企業等;對于涉嫌犯罪的行為會移交檢察機關處理。

　　企業自檢

　　在德國，食品生產和加工企業要對食品安全問題負全部責任，所有食品生產企業都需要在當地食品監管部門登記注冊、歸入風險列表，并隨時接受主管部門檢查。其以往記錄，來料、生產、渠道、銷售各過程以及抽檢結果都需備案，并會影響企業未來評估、產品審批及政府補助等切身利益。這使各企業無論行業差異、規模大小都自覺自律，建立自我檢測機制對生產和銷售流程進行跟蹤和抽樣檢測，并依照食品危害性分析和關鍵控制點(HACCP)或歐盟有關規則進行管理。對于檢測中發現的問題食品，企業有義務在24小時內向“食品召回委員會”(由德國食品安全局和聯邦消費者協會等部門聯合成立)提交召回報告，經評估許可后進行實施。召回制度分為重、中、輕3個等級。其中“重級”指可能導致難以治療甚至死亡的危及健康的產品;“中級”主要針對可能對健康產生暫時影響但可以治愈的產品;“輕級”是指那些不會威脅健康、但內容與說明書不符的產品。企業采取的召回措施包括向媒體發布召回新聞、通過媒體向消費者示警并對經銷商發布公告召回食品、以及后續的補救和補償。只有在“食品召回委員會”評估認為企業采取的措施使問題食品對大眾的危害風險降到最低之后，召回活動才能宣布結束。

　　消費者參與

　　消費者對食品安全的監督也是構成德國食品安全監管網絡的重要部分。德國聯邦消費者協會參與“食品召回委員會”的工作，在保障食品質量和防范食品風險方面發揮了重要的作用，并且在全國各地設有消費者資訊站、免費向消費者提供食品安全信息咨詢。民眾也可以從風險評估機構BfR上了解食品安全的相關知識、獲知食品安全最新動態，并對所關心的食品安全問題進行線上提問和舉報。德國政府也鼓勵并引導消費者加強自身保護，積極參與食品安全監督。消費者可以向當地監督部門舉報任何食品問題，包括生產環節衛生問題、標簽不明、食品在保質期內變質等，而主管部門都必須受理并解決。

　　我國的食品安全現狀和發展

　　2008年發生的三聚氰胺事件使國內消費者對乳品行業的信心瞬間瓦解，加上二惡英、蘇丹紅等添加劑事件，反應出我國食品安全體系的一些問題。目前，我國食品安全問題主要表現在化學污染(獸藥殘留、環境污染、生化學污染)，種植與養殖的源頭污染(農藥、獸藥、化肥、生長調節劑)，微生物及其毒素污染造成的食源性疾病問題，食品加工生產過程引發的食品安全問題，違法生產、非法經營帶來的食品安全問題、食品流通環節經營秩序不規范、新技術新資源應用帶來的食品安全新隱患等。這主要是由于我國的食品安全監管體系起步較晚，制度、架構和經驗上相對不足引起的，主要表現在：

　　1.法律法規方面：與食品安全相關的法律法規繁多、但職能交叉重復、對食品行業的監管和處罰不力;部分食品安全領域還存在著法律空白，無法實現對食品行業生產線從農田到餐桌的全面覆蓋;法律時效性低，相關法條更新和替換頻繁，致使相關監管法律貫徹性不足。

　　2.風險評估方面：我國在食品安全應急處理體系和風險評估評價體系方面還很薄弱，檢驗檢測多依托于各院校單位，結構分散、標準不統一，導致檢測水平較低、檢測效率滯后。

　　3.監管機制方面：政府食品監管從業人員專業素質較低、體制滯后,對食品行業的標準門檻設立過低、缺乏食品安全信用機制,監管體系權責不明晰;食品行業生產力總體不高、從業者缺乏食品安全相關知識和意識、缺乏自檢規范;消費者對食品安全缺乏認識、缺少相關知識，參與積極性有待加強。

　　德、法等歐洲國家針對食品安全在法律框架、風險評估交流以及監管機制方面都有著豐富的經驗和完備的體系，值得我們借鑒和學習。建立以預防為主、防治結合的食品安全監管網絡，完善法律法規，建立和完善統一協調、權責明晰的食品安全監管體系，完善統一全面的檢驗檢測體系，建立風險分析體系、食品安全信用體系、食品安全教育宣傳體系是我國食品安全體系發展的必由之路。2011年，中國國家食品安全評估中心正式掛牌，其技術部門包括風險評估、風險監測、風險交流、風險預警、食品安全標準、參比實驗室、數據/信息分析。目前評估中心已經建立起較為完備的組織結構和較齊全的參比實驗室，并努力加強與國際組織、區域和國家(地區)食品安全風險評估機構的交流、建立溝通合作的工作機制。今年10月，新《食品安全法》實施，修改后的食品安全法對生產、銷售、餐飲服務等各環節實施最嚴格的全過程管理,強化生產經營者主體責任,完善追溯制度。同時,建立最嚴格的監管處罰制度,對違法行為加大處罰力度,構成犯罪的要依法嚴肅追究刑事責任，并加重對地方政府負責人和監管人員的問責。新《食品安全法》還明確加入了關于風險評估的條文，完善了監管結構，將職能統一于食藥監部門，并對企業生產和經營過程控制都進行了細化規定。相信通過不斷的實踐和交流總結，中國的食品安全監管體系能夠逐漸走向成熟，為民眾提供更加全面、及時、可信的食品安全保障。