規范市場主體 助力創建創業
規范市場主體 助力創建創業
——關于城區無證無照經營現狀、成因及對策建議
高郵市市場監督管理局 朱宏
高郵，地處長江三角洲的江蘇省中部、沿江經濟帶的長江北岸，連續多年躋身全國縣域經濟百強縣。近年來，高郵市城市建設步伐不斷加快，城市規模不斷擴大，但無證無照經營這一“頑疾”也借勢“瘋長”。日前，高郵市市場監督管理局結合全國文明城市創建，對城區無證無照經營進行了拉網式的摸底排查，并召開專題會議研究成因及對策。
基本情況
在行業分布上，以“六小行業”和小加工為主。經排查，城區經營戶共17890家。其中“六小行業”共5833家，小餐飲店2278家，無照224家；小食品店2573家，無照332家；小美容美發店778家，無照 118家；小浴室、足療97家，無照24家；休閑娛樂場所（小歌舞廳、小網吧）86家，無照4家；游泳館21家。“六小行業”無照經營戶共702家，其他行業無照經營戶共1028家。
在經營規模上，以小規模經營為主。無證無照經營大多靠自身或家庭成員技能謀生，經營場所面積小，投資成本相對低廉。不少經營戶直接在自家住宅內從事生產經營，甚至有部分經營加工地點為臨時搭建的違章建筑或者窩棚，臟、亂、差現象突出。
在用房性質上，以住宅和辦公用房為主。隨著城市建設的日新月異,金橋北路、花灣路、佳醇路、佳禾路等道路開通，一些沿街的住戶破墻開店現象突出；老城區中山路、人民路等在歷史上就形成了商業經營業態，經營用房大多為居民住房；社區、機關辦公用房出租經營也較為普遍。
在安全風險上，以食品安全、環境污染、消防安全為主。從安全風險上來看，食品餐飲無證無照經營存在著食品安全隱患，小餐飲、小加工行業還存在油煙、噪音等環境污染隱患，而這些業主在經營、生活、居住上“三合一”現象又十分普遍，一旦發生安全事故，就會造成較大的人員傷亡。
成因分析
經營主體多屬弱勢群體，法律法規意識薄弱。無照經營者以城鎮下崗（失業）人員、殘疾人和外來務工人員等弱勢群體為主，經營者往往沒有長期規劃，存在“贏利則繼續經營、虧損則迅速關閉”的打算，因而在主觀上不愿主動申領證照。從客觀方面來說，這部分人員的法律意識和知識都相對不足，對于相關政策和辦證照流程所知甚少。
配合相關部門實施城市管理，“放管服”相關政策落地落實不到位。國務院、省、揚州市先后出臺了《關于進一步放寬市場主體住所（經營場所）登記條件的指導意見》，明確申請人在辦理證照時僅需提交住所（經營場所）合法使用證明，對“住改商”實行禁止類行業清單管理。去年以來，高郵市市場監督管理局為配合城管部門加強城市規劃區防治違法建設，根據《城市規劃區防治違法建設工作考核辦法》，在當事人辦理證照時，都事先征求城管部門意見 。
監管職權不明確，查處執法成本過高。部分許可審批部門對自身職能范圍內的無證經營行為“熟視無睹”，存在“重審批、輕監管”“只審批、不監管”的現象。這些都給市監部門造成很大的執法困惑和履職壓力，很多因審批“門檻”等體制性障礙造成的無照經營現象，單純依靠市監部門采取“堵”的辦法，不僅難以解決，而且容易激化社會矛盾。
對策建議
強化宣傳、營造氛圍。結合文明城市創建加大法律法規的普及宣傳力度，采取發放宣傳材料、設立流動宣傳車、上門入戶等方式，面對面向經營戶宣傳政策。要認真宣傳無照經營的危害，尤其要把宣傳的重點放在重點行業和城鄉結合地帶，利用各類宣傳媒體宣傳無照經營整治的必要性。將宣傳工作與其他各類工作有機結合，融入社會各類治理日常工作之中，讓群眾認識到無證無照經營的危害性，提高守法經營意識，營造依法經營光榮、違法經營可恥的社會氛圍，消除無證無照經營者的觀望心理。
突出疏導、分類施策。根據《物權法》和《江蘇省城鄉規劃管理條例》等相關規定，允許有條件的實施“住改商”，依據《江蘇省政府關于進一步放寬市場主體住所（經營場所）登記條件的指導意見》，應區別對待“住改商”的情況，綜合考慮住宅用房從事的行業業態是智力類、網絡類還是餐飲類、加工類，房屋類型是獨立住宅還是小區公寓，所處位置是住宅小區還是道路兩側，住所與經營場所是合一還是分開等不同情況，依法審慎審查登記。
創新機制、聯動辦理。高郵市政府2019年《政府工作報告目標任務分解表》，明確要求全力推進“證照分離”改革，實施“照后減證”“證照聯辦”。營業執照和相關許可證的辦理，實行“一窗受理、并聯審批、證照統發、全程監察”的登記許可新模式，將企業辦件頻率高、能夠由同級政府部門同步辦理的餐飲服務、網吧、洗浴、文化娛樂等登記后置審批事項首批納入“證照聯辦”范圍，這是當下破解“有照無證”“準入不準營”等難題，提高市場主體質量的有效途徑。1.出臺一套標準化“證照聯辦”辦理指南。2.實施“一窗受理、一次告知”。3.建立健全“集成辦理”機制。
強化監管、群防群治。要秉持“政府統一牽頭，部門分工負責、各方齊抓共管”的無照經營查處執法機制，進一步厘清市監部門和許可部門對無證無照經營的查處權限和職責，落實“誰審批、誰監管”的工作責任,無照經營由市監部門依法查處；無證經營由相應的許可部門依法查處；無證無照經營依照無證經營的規定查處。市監部門要發揮好證照聯動監管的牽頭作用，其它相關許可部門要按照法定職責要求，主動作為，堅決杜絕“重審批、輕監管”的現象。做到各相關部門密切配合，通力合作，形成合力，共同推進,發揮各自優勢，打好“組合拳”。如供水、供電、電信等行業加強行業自律與管理，做到不為無證無照經營場所供水、供電、提供互聯網接入服務等便利條件；應急管理部門要加大對違反安全生產場所的關閉力度，取締“三合一”場所；自然資源、城管等部門要加大對違法違章建筑的拆除力度，徹底根除違法經營。同時，從政府層面加強對整治工作的牽頭協調，確保整治工作扎實推進。
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