關于開展城區“大棚宴”專項整治的調查與思考
高郵市市場監督管理局 張樹明
高郵，地處長江三角洲的江蘇省中部、里下河西緣，是江淮文明、郵文化重要區域，也是世界遺產城市、國家歷史文化名城 、國家全域旅游示范區。長期以來，市民在婚喪嫁娶、喬遷、做壽等活動時，利用城區主次道路、公共場所和小區內部公共場地搭建大棚舉辦自辦家宴（俗稱“大棚宴”）已成習俗。近年來，隨著城市化進程加快，農村人口不斷向城市集聚，“大棚宴”辦酒現象也隨之愈演愈烈，隨之而來的食品安全問題、影響市民出行和市容市貌等負面影響，導致市民對“大棚宴”的怨言和投訴也日益增多，每年的人大代表建議和政協提案也都有涉及。因此，高郵市委、市政府為及時回應社會關切，保障群眾食品安全，提升城市形象，決定由市市監局牽頭組織對城區“大棚宴”行為開展專項整治。作為牽頭單位，市監部門如何找到整治抓手，整治如何實施，為此筆者進行了深入的調查和探討。
城區“大棚宴”現狀
根據《高郵市自辦家宴食品安全管理辦法》，目前高郵市農村集體聚餐管理由各鄉鎮（園區）負責，具體工作由各村（社區）承擔，對單次50人以上就餐的自辦家宴實行備案和開展現場指導。筆者通過“美滋滋”農家宴管理系統平臺（一款農村集體聚餐管理終端APP）數據查詢顯示，2018年全市范圍內由各村（社區）備案的農家宴達11967場次。其中主城區范圍內主動到社區（村）備案的“大棚宴”達到835場次，共15499桌，平均每場次18.5桌。宴席類型主要為生日宴，達403場次、占48.3%，其次為婚宴161場次、占19.3%，喪宴149場次、占17.8%，喬遷宴49場次、占6%，其他事由73場次、占8.7%。舉辦“大棚宴”場次較多的社區（村）主要集中在高謝、黃渡、鳳凰、武安、南苑等城鄉結合部地帶和東部新區。以上數據僅為事主主動到社區（村）進行備案的場次，如果加上未經備案的場次，主城區每年自辦家宴數量保守估算有1500場次以上，說明“大棚宴”在高郵城區具備較高的市場需求。此次城區“大棚宴”專項整治區域涉及“一鎮兩區”，包含高郵鎮16個社區（村）、經濟開發區6個社區（村）、城南新區1個社區，涉及規劃區31.4平方公里，總人口約20萬人 ，面積廣、人口多，整治工作存在較大難度。
“大棚宴”習俗的成因分析
“大棚宴”之所以能夠成為部分市民樂意選取的辦酒方式，有歷史的風俗習慣和傳承，更有其較為現實的原因。
一是經濟考量。操辦“大棚宴”一般分為兩種方式，一是分包制。即舉辦者負責購買食材，承辦廚師按承辦桌數收取一定勞務費；二是全包制。食材采購和加工服務全套都由承辦廚師打包承包，實行“一口價”。大棚設施、桌椅設備有的由承辦廚師自帶，也有單獨租賃，費用一般另外按行情收取。“大棚宴”正餐辦餐標準一般控制在600-800元，而在酒店舉辦同等標準的正餐費用一般在1280—1580元。按一次辦酒中、晚餐兩頓30桌計算，“大棚宴”比酒店要節約成本20000元左右，相當于一名普通市民半年的工資收入，因此，經濟實惠是一般中等以下收入工薪階層或普通市民樂意首選“大棚宴”辦酒的根本原因。
二是便捷因素。“大棚宴”一般搭建于事主門前屋后、臨街道路或居住的住宅小區空地，相對于到固定酒店赴宴，街坊鄰居、親戚朋友在賀喜、探視或吊唁的同時就近就餐、聊天，既熱鬧方便也經濟實惠。尤其是針對“白事”操辦，“大棚宴”更具備明顯的適用和便捷優勢。
“大棚宴”存在的問題
高郵是一座古代文化與現代文明交相輝映的歷史文化名城，以“宜居、宜游、宜創”而著稱。但是，多年來市民利用公共區域搭建大棚辦酒已形成習俗，“大棚宴”也成為我市區別于周邊地區的一道獨特的“風景”。但因露天“大棚宴”環境衛生條件較差、設施設備簡陋、食材采購把關不嚴、加工操作過程不規范、從業人員健康狀況無法保障等因素，存在較大食品安全隱患，食品安全事件時有發生。隨著城市建設的不斷推進和全國文明城市創建的不斷深入，結合我市正在推進的移風易俗、弘揚時代新風活動，城區“大棚宴”隨意占道、拋灑油污和生活垃圾等現象也嚴重影響了城市市容環境，對市民出行造成了妨礙，同時對交通安全、環境污染也帶來一定的隱患，與現代城市文明不相協調，與“三宜”城市的稱謂不相匹配，已經成為一種“陋習”，絕大多數市民對此頗有怨言，希望政府進行整治規范，因此開展占道“大棚宴”整治勢在必然。
民意調查的結果
開展“大棚宴”整治涉及“一鎮兩區”和多個職能部門，此次整治，市政府決定由市監部門為總牽頭協調部門，“一鎮兩區”承擔屬地管理責任，城管、住建、公安、環保等部門各司其職。為更換好做好組織協調工作，充分了解民意，筆者作為牽頭部門的參與者，在制定整治方案前，組織各社區（村）部署開展了民意調查。在主城區內共發放調查問卷2153份，調查對象涉及不同年齡段、職業和戶籍人口。其中支持完全禁辦756人，占調查人數的35.1%；反對完全禁辦的447人，占調查人數的20.8%，建議有限整治（即支持整治占道等行為，但建議要放開小區內等合適場所）729人，占調查人數的33.8%；持無所謂態度221人，占調查人數的10.3%。通過民意調查顯示，在中心城區、老城區開展“大棚宴”整治具備一定的社會認可度，但反對全面禁辦和建議有限禁辦的合計占54.6%，說明“大棚宴”目前還具備較高的市場需求，希望在合適的區域或場所有限允許。
整治的建議
為了更好地做好城區“大棚宴”整治的牽頭組織工作，筆者和周邊縣市區進行了調查了解，也查閱了多方資料，發現并沒有整治的先例，更沒有現成的經驗可以遵循、借鑒，屬于“第一個吃螃蟹”地區，一切必須立足于本地實際。要打造具有“高郵特色”的整治模式，提出如下幾點建議：
1.整治行動要依法。雖然“大棚宴”屬于群眾自發組織的家宴，不在《食品安全法》調整范圍，但是整治行動必須要有法可依，為此，筆者查閱了眾多法律法規，搭建大棚辦酒，其主要行為特征還是占用公路、城市主次道路及兩側、小區內部公共場地以及隨意傾倒、排放生活垃圾影響城市環境等。因此開展專項整治可以分別從占道和環境污染等方面尋找突破點，現行《道路交通安全法》《大氣污染防治法》《城市市容和環境衛生管理條例》《物業管理條例》和《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規和規章中可以尋求到依法行政的依據和抓手。
2.強化責任落實。一要落實屬地管理責任。由“一鎮兩區”統籌負責本轄區內占道“大棚宴”專項整治工作，落實專項整治主體責任，建立“政府—社區（村）—小區”三級聯動機制。組織進行常態化網格巡查和宣傳。加大對承辦流動廚師的管理和教育，組織社區（村）主動摸排自辦家宴舉辦信息，對有違規置辦“大棚宴”苗頭的，提前介入進行勸誡和疏導。二是部門各司其責。市監部門要做好牽頭組織協調和督查工作。城管、住建、公安、生態環境等部門分別依據相關法律法規和規章，負責對違規占用公路、城市主次道路、小區內部公共場地以及環境污染等行為進行宣傳、取締和查處，強化部門聯動，形成整治合力。
3.宣傳引導要先行。“大棚宴”有其獨特的表現形式，婚宴、生日、喬遷等宴席往往都要提前籌備和預約承辦廚師、賓客和大棚等，時間提前多則大半年、少則一兩周，工作量大、涉及面廣、時間跨度長，一旦“大棚宴”既成事實，強行整改很難，也極易引發矛盾沖突，不利于社會和諧穩定，因此必須堅持輿論宣傳和引導先行，落實“一鎮兩區”宣傳主體責任，在整治區域內公共場所、人群聚集地、主要街道、小區等廣為張貼《整治通告》，進村入戶發放整治宣傳資料，充分利用電視、報紙、網絡、音頻設備等進行地毯式、全天候宣傳，對潛在的家宴事主進行提醒、告誡，并給予時間上足夠的緩沖期，將全覆蓋宣傳引導工作做實做細，讓思想支持走在行動支持的前面，切實營造好良好的社會氛圍，爭取絕大多數市民的理解與支持。宣傳的同時各社區（村）、小區物業要加大置辦“大棚宴”的信息排查力度，提前介入開展引導和勸誡，盡量減少或避免引發的社會矛盾。
4.堅持堵疏結合。如果主城區“大棚宴”整治一味以堵為主，要求所有自辦家宴必須進入餐飲服務場所（酒店）舉辦，會帶來部分市民增加辦餐成本，特別是觸動部分中低收入人群的經濟利益，增加經濟壓力，易激化社會矛盾，尤其是婚宴，都集中在節假日或“良辰吉日”，酒店也無法全部滿足辦酒需求。因此根除“大棚宴”的陋習，必須確立疏堵結合的工作思路，既解決部分群眾的現實需求，讓“紅白事”費用控減工作有了新的抓手，又達到城市綜合治理的效果，也是“大棚宴”整治取得最終成效的重要途徑。
一是加快家宴便民服務中心建設。近年來，全市各鄉鎮（園區）和市場監管部門從便民和保障食品安全角度出發，積極鼓勵農村集體聚餐進入固定場所舉辦，并培育了一批農村集體聚餐代辦點。目前全市各鄉鎮（園區）僅有17個代辦點，但全部在農村地區，且都屬于社會資本辦點，對全市每年超過1.5萬場次的自辦家宴市場需求，顯屬杯水車薪，數量少、覆蓋面窄的現實情況嚴重制約了自辦家宴進入固定代辦點的推進。建議在城區整治區域內，堅持位置相對集中、投入相對控制、紅白適當分開的“三原則”，一方面由政府部門通過閑置資產盤活、租賃、新建等方式，牽頭設立一定數量的以公益為主的家宴便民服務點，按照每個服務中心覆蓋1-2個社區（村）的規劃，至少需培育15個左右的服務點，可在有條件的區域設立3-4個“白事”服務中心，以解決市民自辦家宴的現實需求。另一方面，建議由住建部門對城區各住宅小區物業管理用房進行梳理，將適合用于承擔家宴服務點的物業管理用房，依法履行相關手續后打造為家宴服務中心，對已出租或挪作他用的可依法責令收回，本著非盈利原則，服務于全體業主。
二是強化家宴便民服務點管理。“一鎮兩區”政府設立的家宴便民服務點要在消防、燃氣、水電、食品安全等方面滿足要求，要加強便民中心的規范管理，落實專門機構和專人，堅持公益性質，不得從中牟利，更不得外包給個人和其他單位作為營業性使用，要充分發揮社區（村）紅白理事會作用，讓家宴便民中心真正成為服務群眾的辦事場所。同時對進入便民服務中心和的自辦家宴進行備案并開展現場指導，確保集體聚餐的食品安全。
三是與酒店尋求互惠合作。由社區（村）聯系部分中小型且日常效益一般的酒店商談合作，將部分自辦家宴勸誡、引導到酒店舉辦，酒店對引導進入的自辦家宴實行優惠價格，餐費標準基本與“大棚宴”辦餐價格持平，這樣市民才易于接受和主動配合。
5.堅定打贏整治攻堅戰的信心。開展違規“大棚宴”專項整治是深化文明城市建設的內在要求，是回應百姓關切的重要舉措，區別于其他專項行動，具備不固定、無預期、難整改、難處罰等特殊性，開展違規“大棚宴”專項整治更是一場傳統民風民俗與現代文明城市建設、城市安全運行管理之間的“碰撞”，阻力和艱巨性不言而喻，必須將整治工作置于全市文明城市建設的大布局中，政府的決心、部門的合力和群眾的支持是整治攻堅戰取得成效的根本保證。涉及的“一鎮兩區”和市監、城管、住建、公安、環保等部門要做好打攻堅戰、持久戰的心理準備，在堅持以人為本的基礎上，堅定取得整治實效的信心和決心，使廣大群眾對食品安全管理和文明城市創建的獲得感、滿意度不斷增強。
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