——以寧夏銀川市西夏區為例

黎英堅,蘇比努爾·吐遜，邱　鑫，韋　梅，曼德日瓦

(北方民族大學，寧夏銀川 750000)

摘　要：食品安全和日常生活息息相關，食品產品種類繁多，健康安全的食品為人們提供基本的營養，但瘦肉精事件、毒豬油事件、地溝油食品及色素香精制作的低成本飲品問題等層出不窮，危害人們的健康，不利于食品行業的發展。本文以寧夏銀川市西夏區食品安全管理為例進行了詳細的論述。分析了食品安全的現狀，并進一步延伸到銀川市食品安全管理中存在的問題，針對目前存在的問題，提出了相應的解決方案。為我國對此進行完善相關法律知識體系，健全法律管理制度，各執法部門確立明確的分工體系，相互制約發展提供相應的對策。進一步提高食品安全標準，提高違法生產成本，增強消費者安全消費能力，在司法程序中給予消費者特殊保護。

關鍵詞：食品安全;消費者;食品管理

當前，國內食品安全管理態勢嚴峻，管理形勢有待加強，但相關于食品的安全規定較為模糊?，F有關中國特色食品安全監管的相關法律制度已經頒布諸多部，如《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品衛生法》《食品衛生管理行政處罰法》《食品衛生服務監督工作程序》《消費者合法權益保護法》等[1]。在規定上，我國在消費者權益保護方面取得了巨大成就，但是因為分段規定條款較為分散，沒有針對性的指出我國關于食品所存在的問題，導致消費者在使用食品安全相關規定維護自己合法權益時遇到難題。法律知識規定建設缺乏系統性和完整性，單個國家法律條款調整研究范圍涉及面較窄，缺乏必要的可操作性，給執法留下空隙和隱患，導致多個部門監管責任的模糊性。按照國務院的分工，農產品的生產環節是農業部門，糧食生產是質量檢驗部門，流通環節是工商部門，消費環節是衛生監督部門，食品安全問題涉及多個部門和多項法律規范，因此在面對實際問題時消費者處于較為茫然的狀態，而相關部門在問責問題上易出現“踢球”現象，這使消費者處于弱勢地位，法律保護公民權益的基本規范作用不能得到有效貫徹。

在司法實踐中存在相關規定不易操作的問題，依據不同國家的規定，食品類商品屬于國家強制質量管理認證技術產品，沒有產品認證的食品不允許在市場上銷售，但是在豆制品的農產品包裝上卻并沒有相關產品服務質量合格的標志，消費者對于豆制品是否符合質量評價標準很難界定。工商管理部門作為流通部門的監管部門，經常推出消費警示，以便于引導公眾做出科學合理的消費行為和正確的消費選擇。但這在法律性質上屬于行政指導行為，沒有具體的法律依據，不具有法律強制力，因而不能對其進行起訴。還有“假一賠十”的說法，規定存在的部分高度概括性導致了執行機關在處理實際案件時缺乏明確的定位，使黑心商人在法律的邊緣得勢。這不僅使法律失去權威性，還導致法律的執行性遭受障礙，執法效率低下?？h級及以上政府需要建立一個健全的食品企業安全管理監管體系，使相關法律和體系協調一致，細化各個環節的銜接措施，對于懈怠的執法部門進行嚴格懲治，才能讓食品安全法起到真正的作用。

1　研究食品安全管理問題的重要性

1.1　食品安全法的歷程

隨著食品工業的快速發展，人們的生活質量越來越好，我國已經從生存型社會轉變為發展型社會。進入21世紀，隨著國際貿易經濟全球化的擴大，食品安全事故層出不窮。此時，食品安全也得到了普遍認可，我國開始不斷推進食品安全立法。我國食品安全法的歷程分為3個階段：①萌芽階段(1949—1963)。這一時期的食品安全監管立法，技術和制度都處于非常落后的狀態，該階段的立法重點集中在建設新政權而建立的基本制度，國家對食品安全監管問題主要是集中在國務院衛生部門下達的單項規章和有關食品中毒和安全等顯著問題上的監管。在政府的直接領導下，產品造假的問題非常少見，主要集中在食品安全引發的疾病上，并沒有建立食品監管體系。②企業發展歷史時期(1964—1978)。這一重要時期是我國對于食品安全法從單一渠道走向社會全面風險管理，多渠道管理的過渡時期，此階段與前一階段相比雖然沒有實質性的改變，都是集中食物中毒上，但與前階段在立法層次、立法工作內容上產生了巨大變化，由單一管理到全面提高管理。1964年國務院轉發了衛生部、商務部等五部委發布的《食品衛生管理試行條例》，明確指出衛生服務部門可以根據自己要求制定各種衛生技術標準。特別是1979年“標準化管理條例”的頒布，標志著我國食品安全管理進入了一個新階段。③規范化時期(1981—2001年)。隨著食品工業的快速發展，這一階段以積極預防食品污染和有害因素為目標，將食品安全納入正規化、法制化領域，可見食品安全對于現代社會具有重大意義。

1.2　維護穩定的社會秩序

食品安全法的頒布是促進經濟社會主義、和諧企業發展的重要工作表現，是深入學習貫徹落實科學發展觀的成果。2018年10月23日，全國人大常委會第三次審議通過了《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》，并于2019年6月1日生效，重點關注地方政府和有關部門的監管責任和食品安全標準、食品加工作坊和供應商等管理工作，建立和完善食品安全法，以食品安全評估為監督手段，進一步提高產品質量標準，優化產品食品質量，減少經濟糾紛，保護人民生命健康安全，有助于維護社會穩定。

1.3　食品安全管理能促進經濟發展、提高國際地位

隨著中國農產品技術的日益成熟，農產品在中國市場經濟中占據重要地位，受到世界的廣泛喜愛。中國科學技術的發展給農業技術帶來了便利，大大改進了農產品的種植方式，并取得了可觀的效益和產量。我國抓住這一機遇，加大出口力度，增加出口類型，為中國農產品出口開辟了新的機遇。通過不懈的努力，與其他國家共同發展，還要更加重視農產品的質量。為了長期的合作利益，必須在國際市場上擁有一定的優勢。

不管在國內企業還是國外研究市場，綠色發展食品是大部分消費者追求的，食品帶有綠色食品質量安全管理認證，會增強公信力和市場競爭力，進而走入大型市場、走向國際貿易市場。綠色食品已成為農產品出口新的增長點，逐步形成了對綠色產品需求旺盛的消費群體，對綠色食品的積極消費產生了品牌效益。不合格的食品在公開銷售中，信譽會下降，特別是對外貿貿易會受到影響，從而減少農民收入，使農村經濟遭受損失。因此企業為了讓我國農產品符合世界消費行為主體的要求，食品安全管理問題應從生產技術開始抓起，大力發展外向型市場，滿足國際對綠色產品需求，促進社會經濟全面、快速發展。

2　銀川市食品安全管理存在的主要問題

銀川市食品安全管理也存在一些瑕疵。由于分節立法條文比較零散，沒有針對性地指出安全問題，導致《中華人民共和國食品安全法》在銀川市內無法準確適用，其適用存在部分疑點。部門管理責任分工不明確，出現問題不知該從何處下手處理。在處理食品安全案件時，如果標準不明確，很難明確責任。

2.1　法律法規不夠健全和食品安全的標準不夠完備

根據《產品質量法》《中華人民共和國食品衛生法》《中華人民共和國食品安全法》和有關行政法規，以及《寧夏回族自治區產品質量監督管理條例》《寧夏回族自治區清真食品管理辦法》《寧夏回族自治區食品安全行政問責辦法》等地方性法規，構成了寧夏現行食品監督管理法律制度。但現階段寧夏的經濟發展研究狀況與現行的法律制度規定不相適應，有部分法律法規的規定使得企業發展具有一定的滯后性，在對于食品的規定上不夠具體，沒有針對性，在司法實踐中的可操作性并不強。在地方政府規章的規定上，可以通過調整的范圍不夠廣泛，在實際執法過程中易出現混亂，會導致出現安全監管不到位問題。食品安全標準的規定也存在一些不足，雖然制定了一些地方食品安全標準，但在實踐中有部分規定缺乏科學性。此外，當有很多種類的食品時，很多部門有不同的監管制度，會制定不同的標準，審批程序也不同。在生產過程中，確保生產者嚴格遵守標準，以及判斷食品是否符合消費者的安全標準等一系列的問題，不利于食品安全的監督管理[2]。

2.2　食品安全管理部門管理力度不夠

根據寧夏食品安全監督管理體制和監管機構改革情況，市場監督管理局承擔了食品監督管理的主要職責，在實際監督工作中暴露出一些問題，主要表現在以下3方面。①監督基礎薄弱，監督力度不夠，食品商基礎龐大，食品安全問題項目繁多，監督部門人員不能全面覆蓋，基層監督力度不夠，勞動投入不足，影響監管工作的實施。②監管信息技術基礎薄弱。地處西北地區，經濟社會發展能力水平不高，科學管理技術服務水平低，人員不足、手段有限、檢查設備缺少等問題突出。目前在市場中投入的檢測設備技術有限，不能得到準確數據，使得監管工作人員無法對層出不窮的食品質量安全問題進行系統化、常態化監管檢查。③監管方式單一，監管方式還是比較常規的“查改罰”。雖然這種方法的有效性有所提高，但是治標不治本。隨著時間的推移，食品安全多元化問題仍會出現，無法從根本上消除問題。

在銀川市西夏區，有很多小吃街和一些較小的食品店，一些不符合食品安全標準的店面或攤位仍然存在。小吃街秩序相對混亂，不乏營業執照和健康許可證到期或未辦理的情況。進兩年的整改使小吃街秩序良好，學校門口的小吃攤販也受到一定約束，在一定程度下對食品質量安全的保障發展起到重要作用。但是在過一段時間發現學校周圍的小吃又多了起來，依舊維持整改之前的可見度，雖然采取了一些措施，但一時的效果并不理想。

2.3　消費者仍處于弱勢群體的因素

消費者總是處于社會弱勢地位，主要原因是消費者對消費品缺乏知情權，信息的不對稱性使消費者權益受到侵害的可能性大。①消費者與經營者之間的交易是一種從非專業到專業、從非內部到內部的關系。經營者熟悉商品的技術性，了解市場行情，掌握客戶心理，具有一定的銷售技巧，而消費者缺乏購買商品或接受服務的知識，收到的信息大部分是經過加工的，具有促銷和誘導的功能。消費者難免不被企業經營者所操縱，并與之建立非公平的交易市場契約。②在市場經濟條件下，消費合同具有固定合同或從屬合同的特征。商品和服務的交易條件由經營者事先規定，消費者完全處于接受合同內容的被動地位，合同約定內容缺乏自由度。③消費者與經營者之間的交易是個人與組織的關系。在市場交易中，消費者與經營者交易的實質地位不相等，特別是在面對大型壟斷企業時，消費者往往被迫接受壟斷高價，經營者利己主義行為問題嚴重?，F代企業市場發展經濟中不正當競爭的現象頻發，有些經營者把損害消費者個人利益當作獲取更多利潤的途徑，置誠實信用等商業社會道德教育原則于不顧，采取不公平的商業管理行為或限制性商業銀行行為，在質量、價格、計量、商標等各個方面竭盡各種欺詐技術手段，損害消費者利益。④消費者和經營商的實力地位并不平等。經營者經濟實力強勁，但作為消費者受到很大約束。無論是進行交易前的信息數據收集，還是企業權益受損后的索賠對一般消費者來說都不容易，為此付出的費用都實際超出了消費的支出，消費者很容易選擇放棄維權。

自2019年8月起，銀川市市場監督管理局成立食品安全聯合行動工作組，嚴厲打擊漠視和侵害群眾利益的食品安全突出問題。銀川市整治食品企業安全管理問題進行聯合行動工作組對查辦的案件情況進行了認真梳理，篩選出整治食品質量安全教育問題典型案例，涉及國家食品假冒、侵權“山寨”“三無”、劣質等違法違規行為。截至11月12日，共出動執法人員近1.1萬人次，檢查食品生產經營主體、各類食品市場1.92萬個，查處取締無證無照生產經營食品、生產制售假冒偽劣食品的“黑工廠”“黑窩點”“黑作坊”39個，取締無證照“黑小飯桌”11個。針對農村及校園周邊經營“三無”“山寨”、過期食品等違法行為立案20起，收繳罰沒款4.44萬元，查扣物資32.2 kg。針對監督抽檢不合格問題食品立案42起，收繳罰沒款83.87萬元，查扣不合格食用油4.5 L裝445瓶，20 L裝200桶。對假冒偽劣保健食品，包括虛假廣告、虛假宣傳等違法行為立案，沒收罰款50萬元。針對銷售假劣農藥獸藥(含農產品農藥獸藥超標、非法添加、違禁使用)的違法行為立案14起，收繳罰沒款3.15萬元，查扣物資3 677 kg。查處其他食品安全違法行為89起，收繳罰沒款28.87萬元。破獲食品安全違法犯罪案件4起，其中破獲制售假酒案2起，刑事拘留2人，涉案金額42萬元;破獲私屠亂宰案件1起，刑事拘留3人，涉案金額200萬元;破獲假種子案件1起，查扣水稻種子30.39萬kg，涉案金額92萬元。

由此可見，在實踐中存在許多侵害消費者權益的案例。銀川市市場監督管理總局食品安全問題整治聯合行動工作組成立后，嚴厲打擊忽視、侵害群眾利益的突出食品安全問題，安全隱患眾多，侵害消費者權益的現象層出不窮，消費者權益并沒有得到有效保障。

3　完善銀川市食品安全管理的建議

3.1　進一步完善地方食品安全管理法規體系

寧夏作為少數民族自治區，在法律上被賦予一定的立法權，可以根據當地民族的政治、經濟、文化特點制定自治條例和單行條例。因此，制定寧夏地方食品企業安全風險管理的條例時應該需要具備一定的科學性，要堅持預防和管控并重的原則。對現行的關于中國食品企業安全的政府部門規章及行政法律法規，及時修繕;通過地方立法完善地方食品質量安全的監管體系，明確各部門職能;也要不斷完善食品行業市場的準入制度，嚴抓食品的入市管理。食品進入市場前要進行嚴格的檢驗和檢測，對生產過程、生產工藝和原料也要嚴格控制，確保食品安全。我認為可以通過以下幾個方面來改進。

提高我國食品企業安全相關法律和法規體系。以事實和法律為依據和基礎的管理和監督，完善寧夏的食品質量安全教育法律。①從生產到分配，風險進行分析，預防為主，明確食品信息安全社會責任，可追溯性原則，制定和完善法律保障制度。②建立統一的食品標準。目前，寧夏食品標準體系存在的主要問題是國家標準、行業標準和地方標準不一致，缺乏一些重要的安全指標，整體水平較低。因此，有必要將完善食品安全標準體系作為重要的參考標準。同時，將標準的制定和實施有機地結合發展起來，加大企業實施監督管理力度，充分發揮食品安全技術標準的功能。③建立健全食品安全檢驗體系。根據寧夏食品工業和食品需求，有關部門按照統籌規劃、合理布局的原則，建立職能明確協調的食品安全檢驗體系，整合現有檢驗檢測機構，充分利用現有和建立的監測網絡，發揮各自優勢，實現部門之間的有效協調。要加強機構發展能力建設，提高檢查工作能力。同時，加強食品安全自查制度，從源頭上保證食品安全。④建立食品安全風險評價體系。寧夏的食品企業安全管理監管是基于網絡不安全的食品，清除市場上的不安全問題食品。由于缺乏預防措施，現有的和可能存在的危險食品安全無法得到及時、快速的控制。因此，應盡快建立地方食品安全評價體系。

3.2　建立完善的監管體系，協調各部門職能

食品安全問題是一項非常重要的民生問題，不能依靠市場進行調節，需要政府強制干預，建立健全食品安全法律法規，消除監管漏洞和監管部門權力重疊，形成完整的食品安全監管體系。建立科學的風險評估和食品安全評估，以法律為保障，建立監管體系具體做法包括以下兩個重要方面。①明確監管部門，由單一部門進行統一監管，撤銷監管重疊部門[3]。②在無人看管的盲點有明確的分工，以確定由哪個部門負責。這個系統程序是最接近現有的管理工作體制，但要做好各方面的協調和銜接。組織開展多部門聯合執法，形成常態性聯合執法隊伍，能及時發現問題并處理，使食品質量安全問題做到不擴大不拖沓。還要構建健全監管體系，加強社會監督和輿論監督相結合，形成國家監督氛圍，營造良好的食品安全發展環境。加強人才培養，讓更多的人學會操作先進的食品檢測設備，進一步提高食品檢測效率，獲取準確的數據，從而促進食品安全監管的順利開展。

3.3　提高消費者安全意識，保護消費者權益

強化企業宣傳，充分依托新聞媒體、微博、微信公眾號等多層次、全方位管理活動信息平臺，認真學習組織開展消費者權益保護法的普法宣傳思想教育，讓消費者可以第一時間獲得維權知識，引導中國消費者通過運用法律武器，切實維護自己的合法權益[4]。深入開展法制宣傳教育，在社區、學校和購物中心，開展相應的宣傳活動指導廣大消費者增強法律意識，樹立法治意識。加大打擊力度，多管齊下，多部門聯合維護消費者合法權益，杜絕“以罰代罰”的做法，嚴肅查處各種侵權行為，嚴厲打擊與食品安全有關的違法犯罪行為。還可以通過設立消費者糾紛調解便民中心、舉辦消費者維權集中專項教育活動等，為消費者提供更方便學習解決這些問題的途徑，優化投訴處理的流程，高效地解決消費者的問題，確保消費的安全性，從而有效促進經濟社會的和諧、穩定和持續發展[5]。

4　結語

近幾年我國政府及相關企業管理國家機關對食品質量安全風險管理問題意識逐漸提升，提出了相應措施，寧夏回族自治區人民政府辦公廳印發《自治區食品小攤點備案管理沒有辦法》《自治區食品公司生產加工小作坊小經營店登記管理辦法》以及《銀川市深化教育改革不斷加強食品安全研究工作的實施方案》等，這些措施方案對銀川市食品安全管理工作能力方面起到了一個重要的引導作用并取得一定的成效。就個人而言，提高公眾對食品安全的關注，加大食品安全法和消費者保護法相關法律知識的普及力度更為重要。讓更多的人了解法律，運用法律手段維護自己的權益，將在食品安全管理中發揮重要作用。相信在政府及相關技術部門更科學、更嚴謹的指導和管理下，食品企業安全風險管理工作可以得到進一步完善和發展。

參考文獻

[1]杜國明.我國食品安全民事責任制度研究[J]政治與法律.2014(8):22-29.

[2]李妍.中國食品安全問題現狀、成因及對策研究[J]食品界.2016(10):27.

[3]劉華敏.設置食品安全概論校公選課的重要性與課程設置[J].農產品加工,2015(9):69-70.

[4]樂兵.變“3·15”為“365”讓消費者權益保護“不掉線”[D].蘭州:蘭州大學,2020.

[5]尹波,宋君,林鋒,等.關于食品安全管理與法規監管保障體系的有效性探究[J].中國釀造,2018(2):207-210.