□ 王菂 南京工業大學法律與行政管理學院

　　摘 要：在我國，食品安全事件的頻繁發生，如近年發生的地溝油事件，轟動一時，不僅嚴重危害人類健康，還造成了嚴重的經濟損失，國家競爭力也大大折扣。這使得食品安全是包括我國在內的世界各主要國家共同關心的重大課題。本文在前人的研究結果和實踐經驗的基礎上，分析了我國食品安全管理及其制度現狀，看出我國食品安全管理上存在的一些問題及其存在的原因，在借鑒其他國家食品安全管理和結合自身情況的基礎上提出我國食品安全管理創新舉措。

　　關鍵詞：食品安全問題管理創新

　　1 我國食品安全管理的現狀分析

　　1.1我國食品安全管理出現的問題

　　1.1.1 缺乏規范的食品法律法規

　　我國現行的食品安全監管大法是《食品衛生法》，其管轄的范圍很窄，僅僅規定了食品生產以及經營環節的食品安全，沒有規定其在種植、養殖以及儲存等環節中的食品以及和食品有關的添加劑、飼料、飼料添加劑的生產、經營以及使用，可是食品安全問題指的是食品從農田到餐桌的整個過程。所以監管就會出現盲區，導致有關食品安全部門出現監督滯后和監管不力的現象。同時，有關的法律法規條款非常的籠統，缺乏操作性;對違法犯規行為缺乏較重的懲罰，這些導致了食品安全問題。

　　1.1.2 監管模式分段管理，缺乏清晰的職責

　　2008年大部制改革之后，政府對食品監督進行了明確的分工。衛生部門帶頭建立食品安全綜合協調機制，對食品安全綜合監督負責。農業部門監督農產品的生產環節。國家質量監督檢驗檢疫總局監管食品生產加工以及進出口環節。國家工商行政管理總局監督食品流通環節。衛生部負責食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故。各個部門依照生產、流通、消費分段監管理食品安全，并且監督不同環節的食品安全。

　　1.1.3 食品質量標準存在缺陷

　　我國食品體系由國家標準、行業標準、地方標準、企業等4級構成，總共將近3000項。雖然數量上不可謂不多，但是存在的問題也很突出：①有關資料顯示，我國食品標準相當一部分低于國際食品法典委員會(CAC)。②我國食品產品的行業標準一直延續計劃經濟時期的各部委制定，這就難以避免標準政出門、互相矛盾、交叉重復、指標不統一的現象。③標準的評估修訂沒有及時跟進，有的標準竟然超過10、20年都不修訂，已經遠遠不能適應食品行業的快速發展。

　　1.2 對我國食品安全管理的思考

　　我國食品安全狀況總體上良好。我國出臺了一系列的法規標準，加強了安全檢測，也增加了對食品安全的投入，這些都促進了我國食品安全的發展。但是，與發達國家相比還存在許多問題。 近年來，我國食品安全問題成為了社會關注的焦點與公眾熱議的中心;三聚氰胺事件、瘦肉精事件以及層出不窮的地溝油事件，這一件一件都基本上成為了各路新聞媒體的頭版頭條，也不斷挑戰著社會大眾的底線。因此要保證我國食品安全健康發展應做到如下幾點：

　　1.2.1對有關食品安全的法律法規進行完善，并且規范食品市場

　　我國食品安全問題主要是由人引起的。市場上的不法分子受到利益的驅使屢次進行惡性行為，這些人應該受到法律的懲罰?？墒?，我國缺乏完善的食品法律法規體系，缺乏統一的執法主體，導致較大的實施難度和較輕的處罰等。為了對我國食品安全現狀進行改善，我國應該加強食品安全的立法和執法，借鑒國外先進的食品法律法規體系對我國法律法規體系進行完善，還要依據我國的實際情況對法律法規進行修改，將食品安全的各項規定具體化，嚴格懲罰違法者，保證法律的效果。還要對我國食品安全的監督體系進行完善，最大程度降低認為因素對食品安全的影響。

　　1.2.2 加快發展我國的食品安全技術

　　科學進步可以促進食品安全技術不斷發展。我國應該加大投入于食品安全技術，加快研發食品安全技術，加快集成和應用技術?？蒲袡C構和高校都要積極研發食品安全技術，提高其自主創新技術的能力，提高我國食品的采集加工等環節的水平。因為企業是共性技術創新的主體，是執行研發應用技術、專有產品、技術工藝的主體，我國政府要加大扶持企業，形成以科研院為依托、企業為主體的技術研發模式，促使食品安全技術不斷發展，此外我國還要建立健全我國特色的食品安全技術體系，依據我國的實際情況改善食品安風險評估和語境機制，促使我國食品安全可以轉變為積極防御戰略。

　　1.2.3. 加強宣傳食品安全知識，提高公眾食品安全意識

　　我國公眾缺乏食品安全知識在很大程度上導致了食品安全問題，很多人，甚至食品從業人員缺乏較高的食品安全問題和安全意識，在一定程度上導致了我國的食品安全問題。如果大眾具備一定的食品安全知識就能簡答的檢測食品是否安全，還可以初步評估可能存在的食品安全風險，及時做好安全預防工作。同時，公眾較高的食品安全意識促使食品安全監督更加公平和公正，避免劣質食品原料流入和輸出市場的現象。所以我國應該加強宣傳食品安全知識，促使人們具備良好的食品安全知識和安全意識。此外，也要加強培養食品從業人員的專業知識和能力，提高食品制造業的進入標準，重視引導食品從業人員，促使食品制造更加安全。另外，還要對加工設施進行更新，對殺菌技術進行改善，更好的預防致病微生物，避免這些病菌污染食品;還要使用生物農藥取代化學農藥，避免過多的化學藥物殘留;也要加強監管動物藥物，避免獸藥的殘留;嚴厲懲罰工廠排放污水的行為。這樣就能避免發生安全事故。

　　2 加強我國食品安全管理創新

　　2.1借鑒國外成熟食品安全管理經驗

　　2.1.1 加拿大：系統管理法

　　加拿大的食品安全管理一直位居世界先進行列，主要采取分級管理、相互合作、廣泛參與的模式，聯邦、各省和市政當局同時承擔管理食品安全的責任。聯邦一級的主要管理機構是農業部下屬的食品檢驗局和衛生部，兩個部門相互合作、各司其職。衛生部負責制定所有在國內出售的食品的安全及營養質量標準，以及食品安全的相關政策。食品檢驗局負責實施相關法規和標準，并對其執行情況進行監督。而省級政府的食品安全機構主要提供本部門管轄范圍內的小食品企業的檢驗。市政當局則負責向經營食品成品的飯店提供公共健康標準，并對其進行監督。

　　2.1.2.德國：政府、企業、消費者共同把關

　　一直以來，德國政府實行的食品安全監管以及食品企業自查和報告制度，成為德國保護消費者飲食安全的決定性機制。德國的食品監督歸各州負責，州政府相關部門制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行。聯邦消費者保護和食品安全局(BVL)負責協調和指導工作。在德國，在食品、日用品和美容化妝用品領域從事生產、加工和銷售的企業，都要定期接受各地區相關機構的檢查。食品生產企業要在當地食品監督部門登記注冊，并被歸入風險列表中。監管部門按照風險的高低確定各企業抽樣樣品的數量。每年各州實驗室要對大約40萬個樣本進行檢驗，檢驗內容包括樣本成分、病菌類型及數量等。德國食品生產、加工和銷售企業有義務自行記錄所用原料的質量，而進貨渠道和銷售對象等信息也必須有記錄為證。

　　2.2用創新社會管理的思維來解決食品安全問題

　　2.2.1. 雙管齊下，加強監管，嚴格把好源頭關

　　一是控制源頭，斷絕不法分子的原料來源。“地溝油”的市場流通，與其他商品一樣，都有原材料、生產、銷售等流通環節。目前，作為原材料的餐廚垃圾，大多被餐飲企業隨意處置，甚至承包賣給他人，造成原料不可控?！秶鴦赵恨k公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，要求餐廚垃圾產生單位不得將餐廚垃圾交給未經相關部門許可或備案的餐廚廢棄物收運、處置單位或個人處理，就是針對該情況所做出的明確規定。如能照此《意見》嚴格執行，“地溝油”將因為失去原料而無法制作。但是，《意見》的具體落實需要各地方政府細化為當地的規章制度，各地方政府相關法律法規的制定，應當從“地溝油”收購流程、收購企業資質、餐飲企業餐廚廢棄物排放等各個方面和角度細化“地溝油”的排放和收運管理，從源頭上杜絕“地溝油”流向餐桌的可能性。如此，問題則在源頭上得以解決。二是運用經濟手段，確保餐廚垃圾按正規途徑回收。要有效控制餐廚垃圾，單靠行政手段還不夠，還得運用經濟手段。餐飲企業之所以樂意售賣餐廚垃圾，是因為有利可圖。因此，專業回收公司須以高價購買，才能確?？刂圃?。同時，政府部門也應制定優惠政策，通過財政補貼、稅收優惠等方式，鼓勵企業將餐廚垃圾回收后，采取生物分解、轉化燃料等工業化利用，將“地溝油”變廢為寶。

　　2.2.2.從制度上進行創新

　　(1) 強化食品生產經營鏈的管理

　　1)嚴格投入品的管理，加強對農業投入品市場的監督管理，會同有關部門，嚴厲打擊制售和使用假冒偽劣農業投入品行為;盡快建立農業投入品的禁用、限用制度，及時向社會公布禁用、限制的農業的投入品品種。2)協同管理農產品產地環境，各級農業部門應重點解決化肥、農藥等農業投入品對農業生態環境和農產品的污染。3)細化農產品生產過程的管理 。指導農產品生產、經營者嚴格按照標準組織生產和加工，科學合理使用化肥、農藥、獸藥、飼料等農藥投入品和灌溉、養殖用水等加大執法監督和打假力度，鼓勵和積極推行HACCP和良好操作規范(GMP)質量管理模式，以確保在生產加工過程中對食品安全進行有效控制。4)建立農產品追溯制度。按照從生產到銷售的每一個環節可相互追查的原則，建立農產品生產、經營記錄制度，在全國范圍內推行豬、牛、羊耳標管理，實現食品安全的可追溯。5)實施市場準入制度管理。6)規范包裝標識的管理等方面。

　　(2) 加快食品安全管理制度體系的建設

　　1)加快標準體系建設。本著對食品實施“從農田到餐桌”的全過程監管，從產前、產中到產后的全過程都實行標準化控制的指導思想，食品安全標準體系應按照整個生產過程分為產地環境要求、農業生產、工業加工技術規程、包裝貯運技術標準、商品質量標準和衛生安全要求六個分系統。2)完善檢測檢驗體系，建立健全國家食品安全檢測檢驗體系，形成覆蓋全國大部分省份的食品安全監測網絡。3)加快認證體系建設，加強食品安全認證體系的建設，強化認證師的培訓，保證食品安全認證從業人員的高素質。4)建立執法與監督制度，定期或不定期開展農產品產地環境、農業投入品和食品安全狀況的監測，確保上市食品安全符合國家有關標準和規范要求。

　　(3)發揮公共部門在食品安全管理中的主導作用

　　第一、建立和健全食品安全管理的專門機構，安全食品的生產和銷售是一項綜合性強的系統工程，涉及到農業、環保、市場管理、質量監督等多個管理和技術學科，必須多部門，多學科的共同配合。但現實是部門協調難度大，管理比較混亂，有些部門有檢測權，但沒有執法權，有些部門有執法權但又不能檢測。從世界發達國家對農產品的質量安全管理的經驗看，盡管各國之間的有所差別，但共同的特點是管理主體和分工明確，且越來越重視對農產品實施“從農田到餐桌”的全過程管理，越來越重視產品源頭的管理，并盡量將職權集中于處在食品源頭的農行業行政主管部門，如美國、加拿大、德國等。

　　第二、強化行業協會的建設和管理。從理論上說，政府有能力檢測出食品的質量安全?？墒俏覈r業生產規模不夠大，具有較大的食品生產量和流通量，還具有繁多的品種和復雜的交易方式，如果僅僅依靠政府進行檢測和監督需要很大的成本。所以有關食品企業可以建立行業協會對食品產業鏈的各個環節進行監督。

　　第三、 加強管理食品責任。我國當前的產品質量責任制度不夠完善，使得消費符合標準的食品而遭到人身或財產損害的消費者得不到賠償，同時生產者只承擔已經存在的損害，不承擔潛在的損害，大大縮小了生產以及經營不安全食品所要承擔的責任，增加了生產者進行不安全生產和經營的機會。所以，需要建立健全農產品質量安全追溯制度，促使產品從生產到銷售的每一個環節都可以相互追查，準確記錄農產品的生產和經營，在全國范圍內推行合同制度，約定購銷農產品的質量安全，積極宣傳和推廣“產地和銷地”、“屠宰場和養殖場”的對接和互認。

　　第四、促使安全技術研究支撐安全管理。食品安全是一個風險事件，尤其是當前農產品生產不斷應用新技術，增加了食品安全的風險。很多農產品(食品)的安全風險就是應用科學的風險，此種風險只有利用科學手段才能進行識別和控制。農產品安全風險分析、風險管理以及信息交流都應用科學技術。所以政府要積極在食品安全管理的組織、調動以及協調中應用有關科研資源，不斷增加預算和投入，積極研究食品安全管理的前沿問題，例如食品技術、生產流通確保食品安全的方法、評估污染以及化學危險的方法等。

　　第五、有效傳遞食品質量信息。建立健全質量信號傳遞機制，促使經驗品轉化為搜尋品，有效穩定食品質量市場。我國農產品生產者缺乏較高的文化素質和較大的規模，可是卻具有較高的食品產業鏈，所以食品市場不對稱的信息導致信息管理無法切實發揮作用。為了保障公眾權衡風險以及益處后進行自主選擇的權利，政府重點信息服務是提供公共信息以及教育，及時的發布有關的食品安全信息，定期的公布質量抽查的結果，培訓和教育具有良好聲譽的企業。綜上所述，政府有關部門要促使公眾可以充分了解產品的質量，然后理性消費，避免市場出現劣質質量的產品。

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